SCHOOL VOUCHERS
Inhaltsverzeichnis
- 1 Einleitung
- 2 Was sind School Vouchers eigentlich? Begriffsdefinition und Abgrenzung
- 3 Geschichte der School Vouchers
- 4 Welche Ziele und Erwartungen setzt man in school vouchers?
- 5 Führen Gutscheine zu besseren Bildungsleistungen?
- 6 Was muss beachtet werden bei der Einführung eines Gutscheinsystems?
- 7 Implementierte Gutscheinmodelle
- 8 Internationale Erfahrungen mit Bildungsgutscheinen im Hochschulbereich
- 9 Bildungsfinanzierung in Österreich und in den Bundesländern?
- 10 Ausblick und Zusammenfassung: Erfüllen Gutscheine also die an sie gestellten Erwartungen?
- 11 Literaturverzeichnis
Einleitung
Diese Arbeit soll einen Einblick in die Implementierung von school vouchers geben; mit besonderer Berücksichtigung des Schulbereiches. Anfangs möchte ich den Begriff school vouchers gerne definieren und ihn auch von dem Begriff der so genannten Pro-Kopf-Zuweisungen abgrenzen. Bevor ich in den darauf folgenden Kapiteln zu meiner Fragestellung übergehe, was denn nun eigentlich von den school vouchers erwartet wird, und ob sie wirklich zu besseren Bildungsleistungen führen, möchte ich noch ganz kurz in die Geschichte der Bildungsgutscheine eingehen. Im letzten Kapitel habe ich konkrete Beispiele bereits implementierter Gutscheinmodell angeführt und sie im Hinblick auf meine Fragestellung diskutiert. Abschließend soll diese Arbeit auch noch einen kurzen Einblick in die Bildunsfinanzierungssituation in Österreich geben.
Was sind School Vouchers eigentlich? Begriffsdefinition und Abgrenzung
Von den meisten Ökonomen geliebt, von den meisten Pädagogen gehasst, so könnte man etwas pointiert die Reaktionen auf Bildungsgutscheine zusammenfassen; auch wenn es natürlich keine einheitliche Meinung in den Professionen gibt (Dohmen, Theorie und Empirie, 2002, S.4).
Bildungsgutscheine (Vouchers) vs. Pro-Kopf-Zuweisungen
Vouchers sind Bildungsgutscheine. Eltern bekommen vom Staat Gutscheine, mit welchen sie dann ihre Kinder auf eine private oder öffentliche Schule schicken können. Die Entscheidung, welchen Anbieter man letztendlich wählt, liegt also beim Bildungsnachfrager bzw. bei den Eltern. Diesen, übergeben sie dann den Gutschein mitsamt der Anmeldung. Die Bildungseinrichtung ihrerseits leitet den Gutschein an das zuständige Ministerium [oder an die jeweilige Einrichtung, die den Gutschein ausgegeben hat] weiter und erhält dafür im Gegenzug den entsprechenden Geldbetrag (Dohmen, Theorie und Empirie, 2002, S. 6). Bildungsgutscheine und Pro-Kopf-Zuweisungen sind sich eigentlich sehr ähnlich, was auch die Bezeichnung Quasi-Voucher für letzteres ausdrückt. Jedoch kann man leider nicht ausschließen, dass die feinen Unterschiede Einfluss auf die Wirksamkeit haben können. (vgl. Dohmen, 2002, Theorie und Empirie, S. 6) Bei der Pro-Kopf-Zuweisung erhält die Bildungseinrichtung die Finanzzuweisung direkt durch den Staat auf der Grundlage der gemeldeten Teilnehmerzahlen. Das heißt, die Einrichtung teilt dem zuständigen Ministerium die Anzahl der Teilnehmer mit und erhält im Gegenzug den entsprechenden Finanzbetrag überwiesen (Dohmen, 2002, Theorie und Empirie, S. 6). Somit stellt man sich nun die Frage: Wo liegt hier nun der Unterschied? Die beiden Instrumente unterscheiden sich eigentlich nur in der Ausgabe des Gutscheins in Form eines Coupons (vinkuliertes Namenspapier) den der Bildungsnachfrager im Gutscheinsystem erhält und der bei der Pro-Kopf-Zuweisung nicht ausgegeben wird. Hier wiederum drängt sich natürlich die Frage auf, warum man sich dann nicht für die Pro-Kopf-Zuweisung ausspricht, da sie ja in der Administration weniger aufwändig zu sein scheint? Der Coupon, erhält durch die aktive Übergabe einen psychologischen Vorteil. Die Entscheidung des Konsumenten wird dadurch offensichtlicher und erfolgt auch bewusster: Ich entscheide mich für diesen Anbieter, weil er meines Erachtens besser ist als andere oder weil dessen Fächerangebot mir besser gefällt. (vgl. Dohmen, 2002, Theorie und Empirie, S.6-7) Wie sollen nun solche Gutscheine aussehen und nach welchen Kriterien müsste er ausgestaltet werden?
Ausgestaltungsmöglichkeiten von Gutscheinen
Der Gutschein Nennwert
Hierbei geht es darum, welchen Betrag die diversen Einrichtungen pro Teilnehmer vom Staat überwiesen bekommen. "Er kann für alle Teilnehmer einheitlich sein oder aber nach bestimmten Kriterien differieren [...] und er kann einem Geld- oder Zeitwert entsprechen, d.h., er ist entweder mit einem bestimmten Geldbetrag ausgestattet oder aber er umfaßt eine bestimmte Anzahl von Stunden (pro Tag, Woche oder Jahr), Jahren oder anderen Einheiten. [Dohmen fügt an dieser Stelle hinzu, dass] die Zahl oder der Gesamtwert der Gutscheine etwa bei Klassenwiederholungen oder Schulwechsel erhöht werden kann. Diese Aspekte sind bei der konkreten Gestaltung eines Gutscheinsystems zu beachten [ ]. Solche Zeiteinheiten können je nach Bildungsbereich unterschiedlich spezifiziert sein. [ ] So würde der Mini-Voucher im Kita-Bereich dem Unfang eines Rechtsanspruchs, im Schulbereich etwa den Kosten eines Hauptschülers und bei den Hochschulen einem geisteswissenschaftlichen Bachelorstudium entsprechen. Alle darüber hinaus gehenden Kosten müssten dann durch die Eltern bzw. Bildungsteilnehmer selber getragen werden. Demgegenüber würde der Maxi-Voucher die Kosten eines Ganztagesplatzes mit Mittagessen, eines Gymnasiasten in der Oberstufe oder eines Medizinstudierenden umfassen. (Dohmen, 2002, Theorie und Empirie, S. 10)
Dohmen weist jedoch auch auf diverse Lenkungs- und sozialpolitische Wirkungen hin, die ein Mini-Voucher mit sich bringen könnte. Ein solcher würde praktisch nur die Grundkosten abdecken jedoch müssten für weitere Bildungswege die Nachfrager selbst aufkommen. Das wiederum würde dazu führen, dass sich viele für einen kürzeren oder kostengünstigeren Bildungsweg entscheiden würden. Eine Chancengleichheit wäre hier sicherlich nicht gegeben. (vgl. Dohmen, 2002, Theorie, S. 11) Ein Maxi Vocher, welcher auch die Kosten eines teuren Bildungsweges tragen würde hätte sicherlich keine unmittelbaren Lenkungswirkungen, müsste jedoch mit Anreizen zur sparsamen Verwendung versehen [werden]. Wäre dies nicht der Fall, so meint Dohmen, würden sich die Kosten des Bildungssystems drastisch steigern und die Qualität würde hier auf der Strecke bleiben.
· Differenzierter Nennwert
Laut Dohmen könnte ein Gutschein nach folgenden Kriterien differenziert werden: · In Abhängigkeit von der gewählten Kita (Kindergarten), Schule bzw. Schulform oder dem Studienfach oder · Nach dem elterlichen Einkommen Eine solche derartige Differenzierung würde sich rechtfertigen durch die unterschiedlich hohen Kosten verschiedener Einrichtungen.
Eine weitere Variante sieht auch vor, Benachteiligungen unterschiedlicher Art (Migration oder sprachliche Defizite, körperliche oder geistige Behinderungen) mit einzubeziehen und auszugleichen. Ansätze für eine solche Differenzierung gibt es z.B. im Bayrischen Kita- Finanzierungsmodell [ ] ebenso wie im Gutschienmodell im schwedischen Nacka [und auch] in den Niederlanden [ ]. (vgl. Dohmen, 2002, Theorie, S 12-13)
Private Mittel müssen dann zum Einsatz kommen, wenn die Gutscheine die vollen Kosten einer Ausbildung nicht decken können. Das kann zum Beispiel der Fall sein, wenn es aus steuerlichen Gründen erwünscht wird, um eine übermäßige Inanspruchnahme zu verhindern. Sollte dies eintreten, müssen auch private und öffentliche Kreditaufnahmen in den Rahmenbedingungen eines solchen Gutscheinsystems bedacht werden. Sollten diese nicht gegeben sein, werden bestimmte Gruppen von kostspieligen Angeboten faktisch ausgeschlossen. (vgl. Dohmen, 2002, Theorie, S. 14)
Geschichte der School Vouchers
Die Idee, Bildungsgutscheine einzuführen, soll auf Thomas Paine im 18. und Stuart Mill im 19.Jahrhundert zurückgehen (Dohmen/Rottkord, 2002, S.4). Mit Sicherheit lässt sich das Konzept der Bildungsgutscheine aber auf Milton Friedman zurückführen (1955). Dieser dachte dabei im speziellen an Schulen und wollte für die Kinder bzw. deren Eltern das Wohnungsprinzip durch ein Leistungsprinzip aufheben. Seine Auffassung war: Vouchers would reduce stratification, they would build competition, they would restore control to the people most competent to decide on childrens education: their parents(Milton Friedman quoted on Http://www.mehr-freiheit.de/buch/mf_buch.pdf).
Milton Friedman schlug vor, die für die Bildung vorgesehenen Staatsausgaben direkt an die Eltern auszuzahlen, indem sie für jedes schulpflichtige Kind einen Gutschein in der Höhe der durchschnittlichen Ausgaben je Schüler erhalten. Diesen Bildungsgutschein oder School Voucher könnten die Eltern dann bei der jeweiligen Schule ihrer Wahl einlösen. Der wichtige Punkt dabei ist, dass die Eltern frei sind in ihrer Wahl der Schule und dass der Gutschein an keine Bedingungen geknüpft ist. Ist es der Wunsch der Eltern, können ihre Kinder auch zuhause unterrichtet werden. Die Einführung der Bildungsgutscheine, so meinte Friedman, würde das Monopol der staatlichen Schulen brechen, das auf ihrer Finanzierung durch Steuern beruht. Der Wechsel zu einem Gutscheinsystem would meet the just complaints of parents that if they send their children to private non-subsidized schools they are required to pay twice for education once in the form of general taxes and once directly. It would permit competition to develop. The development and improvement of all schools would thus be stimulated. The injection od competition would do much to promote a healthy variety of schools (Milton Friedman quoted on http://www.mehr-freiheit.de/buch/mf_buch.pdf).
Welche Ziele und Erwartungen setzt man in school vouchers?
Hier möchte ich mich besonders auf Dieter Dohmen beziehen, welcher in seinem Artikel Theorie und Empirie folgende drei Ziele in Verbindung mit der Einführung der Bildungsgutscheine angibt:
1. Effizienzsteigerung durch Wettbewerb zwischen Einrichtungen (bessere Schülerleistungen und/oder Produktivitätssteigerung) 2. Sozialpolitische Ziele 3. Mehr Wahlfreiheit
Weiters betont er, dass in der erstgenannten Erwartung angenommen wird, dass sich Bildungsnachfrager rational verhalten und für die bestmögliche Einrichtung im erreichbaren Umfeld entscheiden. Daraus wird der Schluss gezogen, dass die besseren Einrichtungen automatisch eine größere Nachfrage erzielen und folglich auch mehr Budget zur Verfügung haben. Letzteres motiviert also so auch die Leistungsschwächeren Einrichtungen ihr Angebot zu verbessern, aber gleichzeitig müssen auch die leistungsstärkeren Einrichtungen [ ] Abwanderungen befürchten [ ], wenn sie sich nicht ebenfalls verbessern. [So] kommt ein Qualitätswettbewerb in Gang, der letztlich den Nachfragern zugute kommt. (vgl. Dohmen, Theorie und Empirie, 2002, S.6)
In vielen Ländern existieren private und öffentliche Schulen nebeneinander. Häufig wird jedoch angenommen, dass private Schulen besser seien als öffentliche Einrichtungen. Der Begriff privat kann dabei sowohl kirchliche bzw. religiöse, aber auch andere gewinnorientierte oder nicht-gewinnorientierte Einrichtungen umfassen. Diese Einrichtungen können Gebühren im unterschiedlichen Ausmaß verlangen die entweder über die öffentliche Finanzierung hinausgehen können oder auch die gesamten Kosten abdecken können. Somit werden hier schon mal jene Nachfragegruppen ausgeschlossen, die nicht über ein ausreichendes Einkommen verfügen, aus dem sie solche Gebühren bestreiten könnten. Hier kommen wir nun zu dem Punkt, wo sozialpolitische Intentionen von Bildungsgutscheinen ansetzen. (vgl. Dohmen, Theorie uns Empirie, 2002, S. 8) In den USA zum Beispiel, werden in einigen Städten und Bundesstaaten Bildungsgutscheine deshalb nur an einkommensschwächere Familien ausgehändigt, damit auch deren Kinder bessere Chancen im Bildungserwerb und für die Zukunft erhalten. Auch in Chile und Kolumbien wurden solche Gutscheine für sozial schwächere Familien eingeführt. Hierbei sollte man aber nicht vergessen zu erwähnen, dass in diesen Ländern Privatschulen und Studiengebühren ein wesentliches Element des (schulischen) Bildungssystems sind. Diese Argumentation gilt daher für einige Europäische Länder nicht, da für private Schulen oft keine Gebühren bezahlt werden müssen. (vgl. Dohmen, Theorie und Empirie,2002, S.8). Die Zielsetzung eines solchen Modells für den Schulbereich in Europa besteht dann vor allem darin, über den Ansatz mehr Schüler gleich mehr Geld die Einrichtungen zu besseren Leistungen zu motivieren. Dies setzt aber voraus, dass die Nachfrager bzw. deren Eltern auf der Grundlage von qualitativen Kriterien über die zu besuchende Einrichtung entscheiden (Dohmen, 2002, Theorie und Empirie, S. 9). Die dritte Erwartung, nämlich die der Wahlfreiheit, wird vor allen Dingen in den USA angeführt und hat dort einen bisweilen ideologischen Charakter. Die Schulen sollen mit den finanziellen Mitteln in der Lage sein, selbstständig erzieherische Profile hervorbringen, die den Schülern und Eltern, also den Nachfragenden präsentiert werden. Es soll also eine Schulvielfalt geschaffen werden, in denen Eltern die Möglichkeit haben, eine Schule für ihre Kinder zu wählen, die deren kulturellen oder weltanschaulichen Vorstellungen entsprechen. Schule soll also nicht mehr nach dem Prinzip der Zwangsgemeinschaft fungieren (Friehs, 2002, S.109), sondern soll gleich gesinnte Gruppen zusammenschließen. Eine weitere Funktion, die die Gutscheine erfüllen sollen ist die Funktion der Chancengleichheit. Eltern soll es möglich sein ihre Kinder auf Schulen zu schicken, bei denen sie der Meinung sind, dass sie die Begabungen und Bedürfnisse ihrer Kinder am besten gerecht werden. Also eine gezielte, individuelle Förderung des einzelnen Nachfragenden (Friehs, 2002, S. 108). Eine Chancengleichheit hinsichtlich der sozialen Schichten ist auch gegeben, denn ärmere Familien könnten den gleichen bzw. ähnlichen Bildungsstandart für ihre Kinder schaffen, wie es in reicheren Familien der Fall ist. Durch die Einführung von Vouchers kann sich auch ein Nachteil entwickeln: Schulen haben die Möglichkeit sich ausgewählten Zielen zu widmen, welche mit Ausleseverfahren verbunden sein können und so kann eine Chancengleichheit nicht mehr garantiert werden.
Führen Gutscheine zu besseren Bildungsleistungen?
Eine große Erwartung an die Gutscheine ist die Annahme, dass sie die schulischen Leistungen steigern können im Hinblick auf den Wettbewerb im Bildungssystem. Hier wird angenommen, dass Eltern sich für die besseren Einrichtungen entscheiden würden was sich wiederum in den besseren Schülerleistungen widerspiegeln müsste. Was versteht man aber nun unter besseren Einrichtungen? Sind das jene Einrichtungen, bei denen Schüler in der Leistungsstandserhebung oder im internationalen Vergleich besser abschneiden, oder sind es jene an denen SchülerInnen größere Leistungsfortschritte aufweisen können? Sei es nun zwischen zwei Messzeitpunkten oder im Laufe eines Schuljahres. International betrachtet, werden aber meistens Lernstandserhebungen mehr Beachtung geschenkt als Leistungsveränderungen. Weltweit wurde jedoch ein starker Zusammenhang zwischen Schülerleistungen und sozio-ökonomischen Herkunftsbedingungen beobachtet, was bedeuten würde, dass Schulen, deren Schüler aus höheren sozio-ökonomischen Schichten kommen, zuzusagen die besseren Schulen wären. (vgl. Dohmen, 2002, Theorie, S 21-22)
Im großen und ganzen sind die Erfahrungen mit Bildungsgutscheinen sehr unterschiedlich und nicht so positiv wie die Befürworter dies gerne sehen würden (Dohmen, 2002, Internationale Erfahrungen, S. 11).
Im folgenden Teil möchte ich gerne einige Studien zur Fragestellung - ob die Einführung von Gutscheinsystemen durch den Wettbewerb die Leistungsfähigkeit verbessern würde anführen, und stütze ich mich dabei vorwiegend auf Dieter Dohmens Vortrag Internationale Erfahrungen mit Bildungsgutscheinen im Hochschulbereich, den er am 6.März 2002 in Düsseldorf hielt. Levin (1975) vermutete, dass vor allem Familien aus sozial-ökonomisch höheren Schichten von der Einführung von Gutschein profitieren würden. Seine Vermutung wurde bestätigt von West und Pennel (1997 für England und Wales), Gauri (1998 für Chile) sowie von Witte und Thorne (1996 für das Milwaukee-Schulwahl-Programm), dass das Wahlverhalten positiv mit dem Bildungshintergrund korreliert (Dohmen, 2002, Internationale Erfahrungen, S.11). Die Diskussion darüber, ob Wettbewerb die Leistungsfähigkeit wirklich verbessern würde, führten für den Schulbereich vor allem Coleman et al. Anfang der 1990er Jahre. Sie behaupteten, dass private Einrichtungen leistungsstärker seien, wenn auch die Charakteristika der Schüler berücksichtigt würden (S.12). Jedoch wurden ihre Untersuchungen aufgrund etlicher methodologischer Fehler und Schwächen heftig kritisiert.
Auch Hoxby (1994) wurde heftig kritisiert, als er zeigen wollte, dass Wettbewerb die Leistung steigere sowohl an privaten als auch an öffentlichen Schulen. Unter den heftigsten Kritikern befanden sich Levin und Kane. Letzterer meinte, dass ihr Modell auf willkürlichen Annahmen aufgebaut [sei] die fast zwangsläufig zu ihren Ergebnissen führen (Kane zitiert in Dohmen, S.12). Allerdings untersuchte Hoxby (2002) in einer neuen Arbeit drei School-choice Projekte in den USA (Milwaukee, Michigan und Arizona). Sie kommt in dieser Arbeit zu dem Ergebnis einer Leistungsverbesserug und Produktivitätssteigerung durch die Schulwahlmöglichkeiten. Bei näherer Betrachtung des Milwaukee Choice Programs stellte Witte et al. (1995) nach vier und fünf Jahren immer noch keine Veränderungen bei den Choice Schülern fest. Er wurde jedoch von Green kritisiert, dass seine Kontrollgruppe aus Schülern mit einem höheren sozialen Hintergrund bestanden hätte, welche mit Schülern aus sozial schwächeren Schichten verglichen wurde. Rouse (1997,1998) kam zu dem Ergebnis dass sich lediglich in Mathematik die Leistungen verbessert hätten, nicht jedoch im Lesen. Alle Evaluationen des Milwaukee Voucher Systems beziehen sich auf den Zeitraum bis 1995. Weitere Evaluationen sind leider nicht mehr möglich, da die Schule nicht mehr verpflichtet ist weiter Schülerleistungen offen dar zu legen. Auch West und Pennell (1997) die das Schulwahlprogramm in England und Wales untersuchten, konnten keine leistungssteigernden Effekte identifizieren (S.12). In Chile stellte Perry (1997) fest, dass wenn man Ressourcen und die Schülerpopulation berücksichtige, öffentliche Schulen besser für leistungs-schwächere Schüler waren und private Schulen leistungsstärkere Schüler geeigneter fördern konnten. Er konnte hier eine gewisse Spezialisierung zwischen öffentlichen und privaten Schulen beobachten. Betrachtet man all diese Studien und ihre unterschiedlichen Ergebnisse, so kann man feststellen, dass man keine klaren Schlussfolgerungen hinsichtlich einer wettbewerbsbedingten Leistungssteigerung ziehen kann (S.13).
Zu einem marktwirtschaftlichen Bildungsystem und seiner leistungsverbessernden Wirkung macht sich auch Rangazas (1997) einige Gedanken. Er stellt zwar öffentliche Schulen privaten gegenüber, dennoch kann man seine Überlegungen aber auf einen öffentlichen Sektor übertragen. Er begründet seine Ergebnisse nicht auf mögliche Spezialfälle, sondern unter Einbeziehung eines privatwirtschaftlichen Bildungssektors (vgl. Dohmen, 2002, Theorie und Empirie, S. 31). Rangazas gibt drei maßgebliche Gleichgewichtsgründe hierfür an (Rangazas zitiert in Dohmen, 2002, Theorie, S.31):
1. Bildungsgutscheine können die Abhängigkeit der qualitätsorientierten Nachfrager von öffentlichen Bildungseinrichtungen verringern. Als potentielle Nachfrager kommen nach einer besseren (privaten) Schul- und Hochschulqualität (und damit einen Wechsel der Einrichtung) nur die Nachfrager in Betracht, die quasi auf der Kippe stehen, d.h. mit der Qualität der eigenen Einrichtung sehr unzufrieden sind. Ökonomisch handelt es sich um die Grenznachfrager. Die Einführung von Bildungsgutscheinen würde ihnen die Möglichkeit eröffnen die Einrichtung zu wechseln.
2. Die Entscheidung für oder gegen den Wechsel ist abhängig von den daraus resultierenden Kosten und Erträgen, er wird nur dann vorgenommen, wenn die Erträge der besseren Qualität über den damit verbundenen Kosten (Fahrtkosten, ggf. höhere Miet und Lebenserhaltungskosten) liegen. Damit könnte eine Antwort der leistungsschwächeren Einrichtungen auf potentiell wechselwillige Nachfrager auch in einer Preisreduktion bestehen. Eine Verbesserung der Qualität ist somit nicht zwingend. Auch wenn eine Kostenverringerung bei gleicher Qualität eine Effizienzsteigerung darstellt, so ist der Kernsatz dennoch, dass Wettbewerb nicht zwingend zu einer Verbesserung der Qualität des Bildungsangebots führt.
3. Geht man nun von gewinnmaximierenden Anbietern aus, dann könnte die Einführung von Bildungsgutscheinen (auch) zu höheren Preisen und/oder schlechterer Qualität führen. Vorraussetzung hierfür ist, dass die privaten Bildungsanbieter eine relativ starke (regionale) Marktstellung haben.
Zusammenfassend kann man hier also sagen, dass unter bestimmten Rahmenbedingungen, die Einführung von Bildungsgutscheinen allenfalls moderate Leistungssteigerungen bewirken. Selbst wenn die Schülerleistungen nicht zunehmen, könnten die Ausgaben pro Teilnehmer verringert werden. (vgl. Dohmen, 2002, Theorie, S. 32-33)
Was muss beachtet werden bei der Einführung eines Gutscheinsystems?
Sozialpolitische Effekte
Sozialpolitische Effekte sind wichtig, und müssen miteinbezogen werden bei der Einführung eines Gutscheinsystems. Sozialpolitische Effekte können sich aus unterschiedlichen Gründen ergeben. Einmal kann unterschiedliches Entscheidungs- oder Wahlverhalten die Ursache sein. Zum zweiten können auch die Rahmenbedingungen des Programms dafür verantwortlich sein und als dritter Faktor kann das Aufnahmeverhalten der gewünschten Bildungseinrichtung soziale Disparitäten begünstigen (Dohmen, 2002, Theorie, S. 33).
Immer wieder zeigten nähere Betrachtungen von Gutscheinsystemen, dass es einen Zusammenhang gibt zwischen der Inanspruchnahme eines Programms und dem Bildungsniveau der Eltern besonders der Mütter. Eltern, aber besonders Mütter, mit einem höheren Bildungsniveau nahmen ein solches Programm eher in Anspruch als andere Eltern. Untersuchungen aus England und Chile berichteten von demselben Ergebnis. Man fand auch heraus, dass viele Eltern ihre Wahlmöglichkeiten gar nicht nutzten, oder aber auch schlecht über die Qualität der Schulen in ihrer Nähe Bescheid wussten (West/Pannell 1997 und Gauri 1998). (vgl. Dohmen, 2002, Theorie, S. 33)
Metcalf u.a. (2003) untersuchten sozial unerwünschte Nebenwirkungen aus dem Scholarship-Programm in Cleveland. Scheinbar nehmen weniger Schüler aus Minderheiten an dem Programm teil, aber dafür mehr Schüler mit Eltern aus einkommenshöheren Schichten. Die demographischen Unterschiede seien beträchtlich, jedoch führte man sie darauf zurück, dass ein beachtlicher Teil der SchülerInnen ihre Gutscheine gar nicht nutzten und diese somit in einer zweiten Verteilungsrunde häufig an einkommensstärkere Schüler, die bereits Privatschulen besuchten, verteilt wurden. Auch wenn die Mehrheit der ausgewählten ein geringeres Einkommen hatte als die Nichtausgewählten, stellt oft der geforderte Anteil von 10% Eigenkosten, den das Stipendium nicht abdeckte, einen Behinderungsgrund dar für die Eltern ihr Kind doch auf eine öffentliche Schule zu schicken. Auch der Wohnort (die privaten Schulen waren oft nicht in der Nähe, oder konnten in der jeweiligen Altersgruppe keinen Platz bereitstellen oder die Schule konnte die erwünschten Leistungen die das Kind benötige nicht erfüllen) brachten die Eltern letztlich dazu sich doch für öffentliche Schulen zu entscheiden. Die deutliche Folge dieser Selektionsprozesse ist, dass die Familien, die das Stipendium annehmen, demographisch erheblich von der durchschnittlichen Bevölkerung in Cleveland abweichen. (vgl. Dohmen 2002, Theorie, S. 34)
Pro und Kontra der Schulgutscheine
1999 veröffentlichte Erica Adelsheimer in ihrem Artikel What we know about Vouchers: The Facts behind the Rhetoric folgende Pro und Kontra Punkte , welche in den USA als die üblichsten Argumente für und gegen Schulgutscheine gelten (Adelsheimer, 1999, S. 4):
Die Kritiker meinen: · Only the most motivated students will use vouchers, increasing the segregation of students by race, econimic status, and parents educational background. · Vouchers weaken the public school by diverting resources from them. · Lack of accountability and quality control at voucher school is a misuse of public money. · Spending public money on religious education is unconstitutional. · Transportation problems and difficulties in providin adequate information to all parents will make voucher systems inequitable. · Property taxes will rise as state aid to local districts is lost. · Vouchers will increase overall costs. Private schools, like any other government contractor, will become even more dependend on and demanding of public funds, causing more spending. · Vouchers do not really equalize the playing field, since no voucher program so far provides enough money for poor children to be able to attend the most expensive private schools.
Befürworter hingegen argumentieren:
· Low income parents should be able to choose private schools over poorly performing public schools. · Increased competition from voucher schools will force public schools to improve, or risk closure. · Private schools are unburdened by bureaucracy and regulations that hamstring the public school system. · Private schools provide more tailored services at a lower cost. · Voucher systems allow parents more influence over their children#s education. · Voucher systems emphasize educational choices, not requirements dedicated by the government. · Vouchers expand options for low income parents, enhancing their feelings of empowerment and inclusion in society.
In Amerika gibt es neben den so genannten school vouchers auch noch andere Alternativen der Schulwahl. Unter anderem finden sich darunter die Charter Schools independent public schools formed by teachers, parents and or community members and freed from most state and local laws and regulations. Weiters findet man auch Private Vouchers ; das sind payments made by a private organization to a parent/guardian or to a school on a parent/guardians behalf to cover the costs of a child´s education expenses. Magnet Schools werden bevorzugt, wenn Eltern ihre Kinder in speziellen bereichen fördern wollen wie zu Beispiel in Mathematik, in Fremdsprachen oder im künstlerischen Bereich. Eine andere Möglichkeit bietet das Angebot des Open Enrollment das gewährleistet den Eltern eine gewisse Auswahl zwischen den öffentlichen Schulen, soweit es deren Aufnahmekapazität zulässt. Und schließlich gib es auch noch die Möglichkeit für Eltern ihre Kinder zuhause unterrichten zu lassen. Nach Adelsheimer hat sich die Anzahl der Kinder, welche das Homeschooling in Anspruch nahmen, in den letzen Jahren erhöht. In the 1997-1998 school year, approximately one million children were schooled at home. (vgl. Adelsheimer, 1999, S. 12)
Wahlverhalten von Eltern, Schülern und Studierenden
Die Frage nach dem Wahlverhalten und den Entscheidungskriterien von Eltern und Bildungsbeteiligten ist eine der zentralen, wenn nicht gar die zentrale Frage im Kontext wettbewerblicher Finanzierungssysteme und damit auch von Gutscheinen, so meint Dohmen (2002, Theorie, S. 37-38). Weiters betont er auch die Wichtigkeit einer ökonomisch-rationalen Verhaltensweise seitens der Eltern. Dabei sei es aber wichtig, die unterschiedlichen Bereiche, also Kindergarten, Schule, Hochschule und Weiterbildung, strikt voneinander zu unterscheiden, da in den ersteren Bereichen die Eltern die wesentlichen Entscheidungsträger wären, während dies in Hochschule oder Weiterbildung die Bildungsnachfrager (meist) selbst sind. (vgl. Dohmen, 2002, Theorie, S. 37-38)
Implementierte Gutscheinmodelle
Beispiele: · CHILE 1980 Eines der ersten Länder in denen Bildungsgutscheine eingeführt wurden war Chile. Hier wurde jedoch schnell klar, dass Kinder aus schlechter verdienenden Familien keineswegs Vorteile daraus ziehen konnten. John Ambler schrieb im Journal of Policy Analysis and Management (1994) :The primacy negative effect of school choice is its natural tendency to increase the educational gap between the priviledged and the underprivileged. (Lessons of Chiles Voucher Reform Movement by Martin Canroy, Rethinking Schools, January 1st, 1996) http://www.corpwatch.org/article.php?id=878 (19.5.2006)
Die Einführung der Gutscheine in Chile hat die Kluft zwischen Arm und Reich nochmals vergrößert. Die Bildungsgutscheine wurden in Chile 1980 eingeführt und waren Bestandteil eines umfassenden Deregulierungspaketes der Militärregierung unter Pinochet (Lohmann, 2001, S.8) Was waren also die Resultate dieser Reform? Lohman berichtet wie folgt: Von den staatlich unterstützten Privatschulen profitier[t]en[ ] vor allem Familien mit mittleren und höheren Einkommen; sie wechselten zu einem erheblichen Teil zu den Privatschulen. Diese haben das Recht, sich die SchülerInnen auszusuchen. Die Gebühren für Privatschulen liegen in der Regel höher, als durch den Bildungsgutschein gedeckt ist. Einer groben statistischen Unterteilung der Bevölkerung nach Einkommen in drei Gruppen zufolge 40 Prozent mit geringen, 40 Prozent mit mittleren und 20 Prozent mit hohen Einkommen besuchten 1990 von den 40 Prozent einkommensschwachen Familien 72 Prozent der Kinder städtische, öffentliche Schulen. Von den 40 Prozent Familien mit mittleren Einkommen besuchten nur 51 Prozent der Kinder öffentliche Schulen, 43 Prozent besuchten staatlich unterstützte Privatschulen und 6 Prozent privatfinanzierte Eliteschulen. Von den oberen 20 Prozent einkommensstarken Familien hingegen hatten nur 25 Prozent ihre Kinder in öffentlichen Schulen, 32 Prozent in staatlich unterstützten und 43 Prozent in den Eliteschulen. Die Einführung von Marktmechanismen trug in Chile also keineswegs zu der von Marktideologen behaupteten sozialen Angleichung bei (Lohmann, 2001, S.8-9).
Auch wenn es zu der Frage der Leistungssteigerung kommt, also ob sich die Schulleistungen nach der Einführung der Gutscheine verbessert hätten, meint Carnoy dazu nur: [ ] the increase in pupil achievement predicted by voucher proponents appears to have never occured. (Lessons of Chiles Voucher Reform Movement by Martin Canroy, Rethinking Schools, January 1st, 1996) http://www.corpwatch.org/article.php?id=878 (19.5.2006)
· NEW ZEALAND
New Zealand has been a topic of much discussion in educational policy circles since the introduction of the Tomorrows Schools reforms in the late 1980s/early 1990s. (LaRocque, Norman. School Choice: Lessons from New Zealand.2004.) http://www.educationforum.org.nz/documents/speeches/cato_conference_27may.pdf (19.5.2006)
Man wollte die Qualität der städtischen Bildungseinrichtungen verbessern. Deshalb wurden 1989 durch die Labour Regierung die Wahlfreiheit school choice und die autonome Schulverwaltung eingeführt worden. Auch hier wurden zum Teil negative Folgen verzeichnet. Immer wieder verstärkte sich die ethnische Polarisierung und leistungsschwächere SchülerInnen gruppierten sich an bestimmten Schulen. Das Neuseeländische Reformprogramm wird als die radikalste Reform die je am Bildungssystem einer Industrienation vorgenommen wurde gehandelt. Die gesamte Aufsicht über das Primar- und Sekundarschulwesen wurde von der Zentralbehörde mit einem Schlag auf lokale, gewählte Gremien, die mehrheitlich mit Eltern besetzt [waren] übertragen. Die Eltern haben seit Anfang der 90er Jahre das Recht auf freie Schulwahl doch können im Gegenzug sich die Schulen ihre SchülerInnen selbst auswählen, wenn die Bewerbungen die Aufnahmekapazität übersteigen. Neuseelands Einwohnerzahl beträgt zirka um die 3,8 Millionen Einwohner. Darunter befinden sich eine zahlenmäßig nicht unbeträchtliche Minderheit von Maoris und Pacific Islanders. Mittelschichtelter neigen dazu die Qualität ihrer gewählten Schule nach deren ethischer Zusammensetzung zu beurteilen. Somit gibt es eine starke Polarisierung von Schulen mit europäisch-stämmiger Population und Einrichtungen mit überwiegend Minoritätenanteil. Leider befinden sich letztere Schulen oft in einer so genannten Abwärtsspirale, wie es Lohmann nennt. Die rückläufige[n] Anmeldezahlen, der Weggang von Lehrkräften und der Wegfall von Ressourcen verstärken sich wechselseitig. Hinzu kommt auch noch, dass sich an solchen Schulen vermehrt leistungsschwächere SchülerInnen versammeln, die von anderen Einrichtungen entlassen wurden. Zuerst wollte die Regierung dem nicht entgegenwirken, doch sah sie sich dann Ende der 90er Jahre einen erheblichen Druck ausgesetzt, dass sie schließlich intervenierte. (vgl. Lohmann, S.9-10)
Today, the New Zealand school system is largely public in nature. Around 86 percent of schools are full state schools that are both publicly owned and publicly funded. These are governed by parent-run boards. They cannot charge fees but can and do seek donations from parents. These are typically quite low relative to private school fees. Within the public school system ther is some degree of choice. Although school zoning laws have changed since the mid-1990s, they remain less restrictive than those in the United States. [...] There is also some further diversity introduced into the public system through the creation of Kura Kaupapa Maori schools and designated character schools (LaRoque, 2004, S. 3-4).
Weiters berichtet LaRoquet:
New Zealand is often held up by both proponents and opponents of school choice as an example of the large scale introduction of market competition in education which is said to hold many lessons for other countries, thinking of pursuing a similar path. On the other hand proponents argue that new zealands market reforms have led to improve educational performance and lower costs, while opponents argue that it has led to a running down of the school system and increased segregation between the rich and the poor (LaRoque, 2004, S.5).
Vergleichbare Beispiele mit Erfahrungen mit Schulgutscheinen und Privatisierungen liegen auch in vielen anderen Ländern vor wie zum Beispiel China, Kanada, Südafrika, Hongkong, Argentinien und Mexiko. Lohmann meint, dass auch wenn die Resultate einzelner Beispiele unterschiedlich ausfallen würden, könnte man weltweit drei Effekte einer solchen neoliberalistischen Umstrukturierung im Bildungssystem beobachten: · Überall da, wo sie stattfindet, sinken, erstens die Staatsausgaben für den Bildungssektor, verschärft sich · Zweitens, die soziale Ungleichheit im Zugang zum Wissen noch einmal drastisch, und stellen · Drittens, Mittelschicht-Eltern fest, wenn ihre Söhne und Töchter nicht mehr mit Krethi und Phleti die Schulbank drücken müssen. (Lohmann, 2001, S.13)
Internationale Erfahrungen mit Bildungsgutscheinen im Hochschulbereich
Das älteste Modell eines Gutscheinfinanzierungssystem GI Bill (USA)
Wegen seines beispielgebenden Charakters möchte ich hier auch noch das älteste Modell eines Gutscheinfinanzierungssystems angeben. Zurückkehrende amerikanische Soldaten erhielten nach dem 2. WK Zuwendungen des Staates für eine Ausbildung. Der Gutschein hatte einen Wert von $ 500 im Jahr um eine Ausbildung zu finanzieren. Die Gutscheine konnten an einem College ihrer Wahl eingelöst werden. Zusätzlich erhielten die Veteranen auch ein monatliches Stipendium welches mit dem Familienstand variierte. (vgl. Dohmen, 2002, Internationale Erfahrungen, S. 10) Ein Resultat dieses GI Bill war ein Anstieg der Einschreibungen in der gesamten Hochschulbildung. Private Institutionen hatten den größten Anteil daran. Das GI Bill war ein Mittel, um Barrieren zur Zulassung zur Hochschulbildung zu verringern (Dohmen, 2002, Internationale Erfahrungen, S.10).
Das Modell sollte den Veteranen helfen, nach dem Krieg wieder in einen Alltag zurückzufinden. Gleichzeitig unterstützte es aber auch den Zuwachs an Bildung in den Nachkriegsgenerationen. (vgl.Dohmen, 2002, Int. Erf., S. 10) Das GI Bill ist auch heute noch gültig. Befinden sich frühere Soldaten heute in einem Vollzeitstudium, so erhielten sie zum Beispiel im Jahr 2003 knapp $ 1000 pro Monat bzw. $ 36.000 für insgesamt vier Jahre. Ohne den GI Bill hätten sicherlich viele Veteranen nicht so leicht einen erneuten Einstieg oder möglicherweise gar keinen Einstieg in den beruflichen Alltag gefunden. (Scheuermann, Friedrich. Bildungsfinanzierung: Aufbereitung der Begleitforschung zu bisherigen Fördersystemen durchgeführt im Rahmen des EQUAL Projektes.2003, S.23.)
Das dänische Klippkort System
Bei diesem Modell erhalten Studierende 70 Gutscheine, welche sie frei auf ihre Studienzeit verteilen können. Ein wesentlicher Punkt bei diesem Modell ist vor allem, dass die Gutscheine auch auf die Lebenserhaltungskosten verwendet werden können und somit eine Kombination von Hochschul- und Studienfinanzierung ermöglichen. In den Niederlanden findet seit kurzem (seit Anfang 2001) ein Experiment an 10 Fachhochschulen statt, [ ] welches Bildungsgutscheine für die Programme der letzten beiden Studienjahre vorsieht. (vgl. Dohmen, 2002, Int. Erf., S. 10)
Bildungsfinanzierung in Österreich und in den Bundesländern?
Wenn es in Österreich um die Diskussion zur Finanzierung der Weiterbildung kommt, sind folgende fünf Modelle seit langem präsent: · Finanzierung durch die individuellen Unternehmen
(Unternehmensfinanzierung)
· Finanzierung durch die individuellen ArbeitnehmerInnen (Arbeitnehmerfinanzierung), mit oder ohne Darlehen bzw. Anspruch auf Deckung der Lebenshaltungskosten. · Parafiskalische Fonds (Levies), in die meist die Unternehmen einen bestimmten Anteil der Lohnsumme (oder auch anderer Kennziffern) einbringen · Verteilung von Ansprüchen oder Rechtstiteln auf Bildungsleistungen (z.B. Bildungsgutscheine, mit oder ohne rückzahlbare Komponente) · Öffentliche Finanzierung von Instituten der Weiterbildung
Bei allen Modellen geht man von Kriterien aus (a) Effizienz von Arbeitsmarkt, (b) Effizienz von Bildungsmarkt, (c) Chancengleichheit, (d) Anreize für lebenslanges Lernen so erfüllen fast alle Modelle irgendeines der Kriterien nicht. Verbesserung der Chancengleichheit ist zum Beispiel ein wichtiges Kriterium. Jedes Modell aber, welches dieses Kriterium erfüllen würde, erfüllt nach den Ergebnissen der OECD Studie von 1996, eines der anderen Kriterien nicht. Daraus folgt: · Öffentliche Finanzierung der Weiterbildungsinstitutionen erfüllt alle drei anderen Kriterien nicht; · Ziehungsrechte und rechtlich begründete Bildungsansprüche ohne Kreditkomponente fördern nicht die Effizienz von Arbeits- und Bildungsmarkt; · Arbeitnehmerfinanzierung mit Absolventensteuer Kollidiert mit der Effizienz des Arbeitsmarktes; · Und Arbeitnehmerfinanzierung kombiniert mit Ansprüchen und Krediten steht in Widerspruch mit der Förderung des lebenslangen Lernens.
Das heißt, wir haben es mit ganz wesentlichen Konflikten von Prioritäten zu tun [ ] [was auch erklärt] warum die Diskussion um die Lösung der Finanzierungsfragen so konfliktbehaftet ist. Der wesentliche Punkt besteht darin, dass keine der involvierten Parteien ihre Interessen voll verwirklichen kann, ohne gleichzeitig die Interessen einer anderen Partei zu verletzen. Gemessen an der Gesamtheit der Kriterien ist ein Modell der Spitzenreiter, nämlich die Ansprüche mit Kreditkomponente. Dieses Modell scheint am ehesten in der Lage zu sein, die verschiedenen Prioritäten auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen [ ].(Alle Angaben hier beruhen auf Lassing, Lorenz. Lifelong Learning: Österreich im Kontext internationaler Strategien und Forschungen. Reihe Soziologie/Soociological Series 45, S.46-49. 2000.) http://www.equi.at/pdf/rs45.pdf (18.5.2006)
Ausblick und Zusammenfassung: Erfüllen Gutscheine also die an sie gestellten Erwartungen?
Dohmen beantwortet diese Fragestellung in folgender Weise: Betrachtet man die vorliegenden Ausführungen, dann bestätig[t] sich [ ], dass Gutscheine weder eindeutig besser noch eindeutig schlechter [abschneiden] als andere Finanzierungsinstumente [ ](2002, Theorie, S. 44). In dieser Arbeit konnte ich nur am Rande die möglichen Chancen, Grenzen oder Vorteile des Konzepts der Bildungsgutscheine behandeln. Ich hoffe mir ist es gelungen, hier ein paar Bedenken seitens der Kritiker von Gutscheinsystemen aufzuzeigen und diese anhand von Beispielen zu veranschaulichen.
Literaturverzeichnis
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Canroy, Martin. Lessons of Chiles Voucher Reform Movement. Rethinking Schools, January 1st, 1996 http://www.corpwatch.org/article.php?id=878 (19.5.2006)
Dohmen, Dieter. Theorie und Empirie: Was können wir von den Erfahrungen anderer Länder für die deutsche Diskussion lernen? Vortrag vor dem Bildungsökonomischen Ausschuss des Vereins für Sozialpolitik am 18. März 2005 in Nürnberg. Köln: Forschungsinstitut für Bildungs- und Sozialökonomie, 2005. http://www.fibs-koeln.de
Dohmen, Dieter; Rottkord, Hiltrud. Internationale Erfahrungen mit Bildungsgutscheinen im Hochschulbereich. Vortrag bei der Veranstaltung Bildungsgutscheine statt Studiengebühren? am 6. März 2002 in Düsseldorf. 2002.
Dohmen, Dieter. Bildungsfinanzierung über Bildungskonten, Bildungsgutscheine und Bildungsdarlehen: Kosten einer Umstellung der Bildungsfinanzierung für Auszubildende, Eltern und Staat. Gutachten für den Sachverständigenrat Bildung bei d. Hans-Böckler-Stiftung. Düsseldorf: Hans-Böckler Stiftung, 2000.
Friehs, Barbara. Das amerikanische Schulwesen zwischen Marktideologie und staatlicher Verantwortung. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2002.
LaRocque, Norman. School Choice: Lessons from New Zealand. 2004. http://www.educationforum.org.nz/documents/speeches/cato_conference_27may.pdf (19.5.2006)
Lassing, Lorenz. Lifelong Learning: Österreich im Kontext internationaler Strategien und Forschungen. Reihe Soziologie/Soociological Series 45, S.46-49. 2000.
http://www.equi.at/pdf/rs45.pdf (18.5.2006)
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Scheuermann, Friedrich. Bildungsfinanzierung: Aufbereitung der Begleitforschung zu bisherigen Fördersystemen durchgeführt im Rahmen des EQUAL Projektes. 2003, S.23. http://66.102.9.104/search?q=cache:jGfTrCwMgTUJ:tuwas.zukunftszentrum.at/Bibliothek/Bildungsfinanzierung.pdf+in+%C3%96sterreich&hl=de&gl=at&ct=clnk&cd=5
